Dans l’intérêt de tous…ou presque

Alcool, énergie, loterie, aéroports… Les monopoles d’État ont-ils encore leur place au Canada? En occupent-ils une trop grande? Tour d’horizon d’un système qui coûte cher à certains, mais rapporte gros à d’autres.

Si certains pays, comme l’Australie, ont privatisé plusieurs sociétés d’État, les entreprises de cette nature occupent néanmoins une place grandissante dans l’économie mondiale : 22 % des principales sociétés de la planète sont contrôlées par les pouvoirs publics. Une proportion qui n’a jamais été aussi forte, depuis des décennies, indique une étude de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publiée fin 2016. Au Canada, des voix s’élèvent pour réclamer la privatisation de géantes comme Postes Canada, la LCBO ou Hydro-Québec. Vues par certains comme des vestiges d’une époque révolue, des formes d’interventionnisme pertinentes du temps où le pays était moins peuplé, moins organisé, elles n’auraient plus de raison d’être, dynamique de marché et technologies actuelles obligent. Mais les Canadiens gagneraient-ils au jeu de la privatisation?

Il existe une panoplie de sociétés d’État au pays. Certaines ont été mises sur pied pour satisfaire un besoin, comme le financement et le soutien des PME, avec la Banque de développement du Canada; d’autres, pour étatiser un secteur, comme les secteurs alcool et électricité. Le gouvernement fédéral indiquait détenir 43 entreprises publiques dans son troisième rapport trimestriel de 2015-2016. Un chiffre à prendre avec prudence. « Certaines de ces organisations ne seraient pas considérées comme des sociétés d’État autonomes par d’autres pays, mais plutôt comme des entités gouvernementales, puisqu’elles servent principalement des objectifs de politiques publiques », explique Hans Christiansen, économiste principal à l’OCDE et responsable du groupe de travail sur l’actionnariat public et la privatisation. C’est le cas, entre autres, de la Banque du Canada, de la Société d’assurance-dépôts du Canada et de différents musées.

Les sociétés d’État de compétence provinciale sont encore plus nombreuses. Une étude de la School of Public Policy de l’Université de Calgary estimait leur nombre à 180 en 2013 au Canada. Un tiers se consacrent à des activités non commerciales, comme la délivrance des permis de conduire ou la prévention des accidents de travail.

« Difficile de comparer le Canada au reste du monde », explique Hans Christiansen, de son bureau de Paris. Le Canada se réfère à une définition plutôt large. « Selon les données disponibles, le Canada aurait proportionnellement plus de sociétés d’État que les États-Unis, mais moins que la plupart des pays d’Europe du Nord. »

À noter aussi : des entreprises publiques ont profité de la crise financière de 2008-2009 un peu partout sur la planète pour multiplier les acquisitions et étendre leur emprise. C’est particulièrement vrai dans les pays émergents, notamment en Asie.

« Comme la croissance y est plus forte qu’ailleurs, ces sociétés d’État grandissent plus vite que d’autres entreprises et deviennent de plus en plus des acteurs internationaux », précise M. Christiansen. Le gouvernement chinois, par exemple, détient une participation de plus de 10 % dans 128 des 2000 principales sociétés cotées en Bourse du classement 2015 Forbes Global-2000. Du nombre, 36 sont dans le secteur financier, 23 dans la fabrication, et 17 dans les mines et métaux. L’Inde occupe la deuxième position, avec 34 entreprises; la moitié sont des institutions financières.

COMBLER L’ABSENCE

La société d’État représente un instrument d’intervention utile, pourvu que certaines conditions soient réunies, juge Mel Cappe, professeur à la School of Public Policy and Governance de l’Université de Toronto. L’organisation doit avoir des objectifs définis et mesurables. « La direction doit pouvoir être jugée responsable des résultats. » Ce qui implique que la politique soit tenue à l’écart. « La BDC est un bon exemple : il y a une finalité politique derrière, mais les décisions sont guidées par une loi, des règles et des critères. » Sans cette saine distance, mieux vaut opter pour une autre forme d’intervention, souligne l’ancien haut fonctionnaire fédéral.

La Saskatchewan exploite depuis longtemps plusieurs sociétés d’État. La Crown Investments Corporation (CIC), située à Regina, en supervise sept à vocation commerciale : SaskTel (télécommunications), SaskPower (électricité), SaskEnergy (gaz naturel), SaskWater (eau), SGI (assurances), SaskGaming (casinos) et SOCO (parcs technologiques). « Il y a cent ans, quand la province a commencé à se développer, les entreprises privées hésitaient à s’y implanter, si bien qu’au fil du temps, la province a créé des sociétés d’État pour offrir les services essentiels. Aujourd’hui, la population de 1,1 million d’habitants demeure relativement restreinte et répartie sur un vaste territoire », explique Blair Swystun, PDG de CIC.

La privatisation fait régulièrement jaser en Saskatchewan. L’an dernier, le gouvernement a annoncé qu’il se retirerait en partie de la vente d’alcool. Une loi est également en cours d’adoption pour permettre à une société d’État de vendre jusqu’à 49 % de ses actions sans que ce soit considéré comme une privatisation.

La province s’est récemment penchée sur le dossier de SaskTel. Une analyse de risque a confirmé qu’il serait de plus en plus difficile et coûteux de tenir tête aux concurrents, alors le fournisseur de télécommunications a fait l’objet d’une consultation publique. Et les citoyens ont tranché en faveur du statu quo. « L’entreprise est perçue comme un acteur qui apporte un service précieux, surtout dans les zones rurales, dit M. Swystun. Et en plus, son siège social crée des emplois en Saskatchewan, plutôt qu’à Toronto ou à Vancouver.»

L’ENJEU DU DOUBLE MANDAT

La société d’État doit-elle d’abord servir la collectivité ou générer des profits? Le flou règne. Même le conseil d’administration ne connaît pas toujours bien son mandat ni sa mission, encore moins quand l’industrie et le marché évoluent. « La loi qui encadre la société d’État peut dater de dix ans, alors qu’elle devrait être revue périodiquement », déplore aussi Yvan Allaire, président exécutif du conseil d’administration de l’Institut sur la gouvernance (IGOPP).

Les entreprises publiques présentent des risques financiers pour les contribuables, avance Benjamin Dachis, directeur de recherche adjoint de l’Institut C.D. Howe. Si elles réussissent à financer leurs projets à un meilleur taux que les entreprises privées, c’est parce que l’État se porte garant de leurs dettes. « Ces taux avantageux ne changent absolument rien au risque du projet. Ils reflètent simplement l’existence d’une police d’assurance, aux frais des citoyens. » Le financement des sociétés d’État non rentables oblige aussi les gouvernements à puiser dans leurs coffres. Et donc à piger dans les poches des contribuables.

« C’est clair, il y a un risque que les sociétés d’État manquent d’efficacité, surtout en situation de monopole », reconnaît M. Swystun, de la CIC. Pour éviter ce piège, son organisation réalise des analyses comparatives (benchmarking) avec d’autres entités publiques, mais aussi avec des entreprises privées. Elle mise également sur la transparence : « Le public doit avoir accès à nos résultats pour pouvoir juger de notre performance. » Les rapports annuels présentent les objectifs passés, les résultats réels, les causes des écarts et les cibles pour le prochain exercice. Certains chiffres sont aussi publiés trimestriellement.

Selon M. Christiansen, de l’OCDE, le Canada aurait avantage à utiliser les formes juridiques standards, comme les sociétés par actions, pour ses sociétés d’État, plutôt que d’avoir recours à des lois spécifiques. « On y gagne en transparence », explique l’économiste. Le gouvernement peut néanmoins encadrer par une loi, ou par une agence qui centralise l’actionnariat des sociétés d’État à vocation commerciale, les services que doit rendre l’organisation. La plupart des pays migrent vers cette approche, la Scandinavie en tête. Certains, dont la Suède, demandent en outre à leurs sociétés d’État d’observer les mêmes règles que celles imposées aux entreprises cotées en Bourse.

La création d’agences centrales, recommandée par l’OCDE, a trois avantages, résume M. Christiansen : s’assurer que les consignes reflètent la volonté de l’ensemble du gouvernement, et non pas d’un seul ministre; établir une saine distance avec l’État, responsable de la réglementation; et regrouper une masse critique d’experts. C’est l’approche de la Saskatchewan avec la CIC.

BALISER CERTAINS MONOPOLES DITS « NATURELS »

Bâtir les infrastructures est si coûteux dans certains secteurs, comme celui du transport d’électricité, qu’il est presque impossible pour des concurrents de s’y aventurer. Plusieurs sociétés d’État ont donc été mises sur pied pour éviter qu’un tel monopole naturel ne tombe entre les mains d’une entreprise privée.

Les gouvernements font aussi appel aux sociétés d’État s’il s’avère impossible de prendre en considération tous les futurs besoins dans un contrat passé avec le privé. À quoi ressemblera un réseau de transport en commun dans trente ans? Un aéroport? Difficile, ou à tout le moins risqué, de sous-traiter au privé lorsque plusieurs variables, comme la démographie ou la croissance économique, risquent de modifier l’équation.

Hélas, la raison d’être de ces organisations n’est pas assez régulièrement réexaminée, selon M. Cappe. Devant l’essor des technologies et l’évolution des marchés, ce qui faisait d’une industrie un monopole « naturel » peut très bien disparaître. « Est-ce que la livraison du courrier répond encore aux critères du monopole naturel? Vu les changements technologiques et la concurrence du privé dans la livraison de colis, on peut en douter. »

Attention, prévient toutefois M. Allaire : la volonté de créer de la concurrence dans une industrie ne suffit pas pour justifier une privatisation. « Avec le temps, les entreprises s’achètent les unes les autres… et on se retrouve avec un monopole privé! » Or un monopole privé, contrairement à un monopole public, aura comme objectif premier de maximiser le rendement pour ses actionnaires.

« C’est tout à fait positif d’avoir des sociétés d’État! » affirme sans hésitation Marie-Soleil Tremblay, professeure à l’École nationale d’administration publique (ENAP), à Québec. D’une part, les citoyens se donnent ainsi les moyens d’avoir des intervenants économiques d’envergure. Une manière de « faire contrepoids, dans un univers où évoluent de puissants acteurs qui détiennent un lourd pourcentage des actifs mondiaux ». D’autre part, les profits reviennent au Trésor public. « C’est de l’argent qu’on n’a pas besoin d’aller chercher dans la poche des contribuables. »

UNE CONCURRENCE DIFFICILE À INSTITUER

Le fournisseur indépendant de télécommunications EBOX arrive 19e au palmarès Profit 500 des entreprises canadiennes ayant affiché la plus forte croissance en 2016, tous secteurs confondus, et décroche une 4e place au Québec. Forte d’une centaine d’employés, EBOX dessert près de 100 000 clients, répartis de Gaspé, au Québec, à Windsor, en Ontario. Elle leur offre la téléphonie et Internet, et leur offrira bientôt, si tout va bien, une alternative à Fibe et à Netflix. « Les grands acteurs nous ont bien accueillis au début, mais la guerre a vite été déclarée », dit avec un demi-sourire le PDG, Jean-Philippe Beïque.

L’industrie des télécommunications a bien changé depuis la fin du monopole de Bell sur les services interurbains en 1992, mais tout n’est pas encore parfait. Les réseaux filaires sont détenus par quelques géantes. Les fournisseurs indépendants, comme EBOX, s’y connectent, puis déploient leur propre service jusqu’à leurs clients. Les redevances prélevées par les grands groupes pour cet accès haute vitesse sont si élevées que le CRTC a imposé en octobre dernier une grille tarifaire provisoire. L’organisme avait déjà demandé aux grands fournisseurs de revoir leurs pratiques, mais selon lui, les nouveaux tarifs proposés n’étaient « ni justes ni raisonnables ».

Aux débuts de l’internet, lorsque se brancher faisait encore un boucan d’enfer, les titulaires des tout nouveaux réseaux haute vitesse signaient sans contrainte et avec le sourire des contrats avec les fournisseurs indépendants. « Ils souhaitaient atteindre une masse critique en facilitant la migration des clients du dial-up », explique M. Beïque. Les redevances ont pris leur envol quand les titulaires, aussi propriétaires de chaînes de télévision, ont vu les consommateurs délaisser le câble au profit de l’internet. En limitant les téléchargements, ils souhaitaient protéger leurs revenus télévisuels.

Les fournisseurs indépendants continuent de conquérir des clients, mais n’occupent encore que de 8 % à 10 % du marché canadien, estime M. Beïque. Et les forfaits vendus au Canada, plombés par les redevances exigées par les grands fournisseurs, restent loin des tarifs avantageux consentis en Europe. Comme c’est le cas dans plusieurs industries, les grands acteurs livrent bataille à coup de campagnes marketing et d’offres promotionnelles pour maintenir le statu quo. Quant aux clients, ils hésitent à se tourner vers des entreprises moins connues.

UNE ÉQUATION À PLUSIEURS VARIABLES

« C’est vrai, il y a plusieurs arguments en faveur de la privatisation de Loto-Québec, de la SAQ ou d’Hydro-Québec, mais certains oublient un petit problème technique : elles seront aussitôt assujetties à l’impôt fédéral des sociétés », fait valoir M. Allaire. Il ajoute que la cession de 10 % ou moins du capital n’entraînerait pas ces incidences fiscales, mais n’apporterait pas grand-chose à la province.

Selon la constitution canadienne, chaque ordre de gouvernement est exonéré de taxes et d’impôts par l’autre, qu’il soit fédéral, provincial ou municipal. Un dégrèvement qui s’étend aux sociétés d’État mandataires du gouvernement, quand l’État endosse la responsabilité financière de leurs activités. Cet avantage est toutefois réduit par la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et par la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts.

Vendre un bloc d’actions ou privatiser complètement une entreprise publique permet certes de lever des capitaux, reconnaît M. Allaire, « mais le gouvernement s’y retrouverait-il à long terme, compte tenu des dividendes qu’il perdrait? ».

Mme Tremblay, de l’ENAP, abonde dans le même sens. « Croire que les consommateurs auraient une meilleure offre à moindre coût n’est pas suffisant. Il faut aussi tenir compte des coûts sociaux et des limites de la réglementation. » Sans oublier les bénéfices que rapporte la société d’État à la collectivité. Alors, avant de privatiser, regardons si on y gagnera vraiment au change.

QUELQUES CAS SOUS LA LOUPE

Postes CanadaPostes Canada

« À défaut de prendre les mesures qui s’imposent, Postes Canada ne sera pas en mesure de s’autofinancer », écrit le Groupe de travail sur l’examen de la Société canadienne des postes dans son rapport déposé à l’automne 2016. Le volume de courrier est passé de 11,6 milliards d’articles en 2007 à 8,8 milliards en 2015, une chute de près de 25 %. Le nombre d’adresses, lui, augmente de 170000 par année. Le volume de courrier transactionnel (lettres, factures), plus payant que le publipostage (magazines, feuillets publicitaires), s’érode, et la société compte de plus en plus sur la livraison de colis. Le groupe de travail a proposé différentes options, sans toutefois suggérer la privatisation.

« Postes Canada pourrait très bien être privatisée », avance M. Cappe. Selon lui, le gouvernement dispose d’autres moyens pour atteindre son objectif : permettre à tous les Canadiens d’envoyer et de recevoir du courrier à un prix unique.

« Postes Canada représente une forme implicite de subventions croisées », explique le professeur. Le timbre sur la lettre qu’envoie un Torontois à une adresse située à quelques pâtés de maisons de chez lui finance l’envoi de celle qu’un Terre-Neuvien expédie à Vancouver. Le gouvernement pourrait s’y prendre de trois façons s’il privatisait Postes Canada : réglementer les tarifs; laisser le jeu de la concurrence déterminer les tarifs en subventionnant les services plus coûteux; ou offrir un dégrèvement fiscal pour dédommager les citoyens et entreprises qui paient plus cher.

L’alcoolL’alcool

L’agence Univins et Spiritueux est nichée dans un quartier industriel de Montréal. Daniel Richard et son équipe représentent 225 producteurs originaires de 20 pays. Ils gèrent l’image de marque, les promotions… et les tracasseries administratives d’un catalogue de 850 produits. L’entreprise génère des revenus de 170 M$. Ses bouteilles aboutissent un peu partout au Canada, parfois en importation privée, mais le plus souvent via les sociétés d’État provinciales, qui commandent directement aux fabricants.

Dans son bureau aux murs de béton clair et aux larges fenêtres, le PDG et unique actionnaire entame un tour du pays. La Colombie-Britannique compte à la fois des magasins privés et des magasins d’État, tout comme le Manitoba. L’Alberta a tout privatisé, mais a confié l’entreposage, la livraison et la collecte des taxes à un monopole privé. La Saskatchewan s’apprête à faire de même. L’Ontario et le Québec ont des monopoles d’État forts, mais autorisent la vente de vins en épicerie. Dans les Maritimes, tous les magasins appartiennent aux provinces, sauf deux établissements privés en Nouvelle-Écosse. « Aucun monopole ne fonctionne de la même façon », résume M. Richard. En plus d’avoir des coûts de transport et d’exploitation différents, les sociétés n’appliquent pas les mêmes marges de profit sur les prix. Plus un produit se vend, plus la marge monte. En Ontario, ce sont les spiritueux. Au Québec, c’est le vin.

La Cour suprême du Canada pourrait toutefois venir bousculer ces écosystèmes en vase clos. Gérard Comeau, un Néo-Brunswickois, a contesté devant les tribunaux une amende de près de 300 $ reçue pour être revenu du Québec avec douze caisses de bière et trois bouteilles de spiritueux. Son argument : limiter la quantité d’alcool qu’on peut librement ramener d’une autre province serait inconstitutionnel. La Cour provinciale lui a donné raison, mais le Nouveau-Brunswick a soumis la question à la Cour suprême. « C’est tout un bouleversement qui s’annonce », insiste M. Richard. Si M. Comeau gagne sa cause, les Canadiens pourront s’approvisionner n’importe où au pays, sans se soucier des distances : un simple clic, et les caisses seront livrées à domicile. Les monopoles, alors en concurrence, devront optimiser leurs pratiques et leur structure de coûts.

Les sommes en jeu sont considérables. Les ventes des sociétés des alcools, de leurs agences et des autres points de vente au détail ont atteint 21,3 G$ à l’exercice clos en mars 2015, selon Statistique Canada. Les sociétés des alcools provinciales et territoriales ont alors réalisé un résultat net de 5,7 G$, en hausse de 3,3 %. En ajoutant les autres revenus (taxes de vente, taxes sur l’alcool, licences, permis), les revenus des administrations publiques de ce secteur ont totalisé 10,9 G$.

La raison d’être de ces puissants monopoles serait-elle financière, et non réglementaire? « On pourrait aisément encadrer l’industrie avec des lois, sans sociétés d’État, explique M. Cappe. Cela dit, la LCBO travaille bien et s’appuie sur un immense pouvoir d’achat, alors je doute que les consommateurs seraient avantagés dans un marché concurrentiel. »

L’électricitéL’électricité

« L’électricité était jadis un monopole naturel, mais l’est-elle encore? On peut se poser la question », dit M. Cappe. En fait, il faut regarder les diverses fonctions indépendamment. La transmission, avec ses lignes à haute tension et ses équipements de pointe, sera difficilement exploitée par plus d’une entreprise. Par contre, le réseau peut être alimenté par différentes sources d’énergie, produite par divers fournisseurs. Quant à la distribution, plusieurs modèles existent.

Le jeuLe jeu

« Rien ne justifie la prise en charge des jeux et loteries par les gouvernements », estime M. Cappe. Ils peuvent fort bien réglementer ces activités avec un organisme de surveillance. « Ces sociétés d’État [axées sur le jeu] sont un accident de l’histoire. Si on faisait jouer la concurrence dans le secteur, elles disparaîtraient doucement. »